'경제민주화' '토지공개념'
문재인 대통령이 발의할 대통령 개헌안 경제조항 중 핵심 포인트다. 문 대통령은 경제성장과 국민통합을 가로막는 '양극화'를 해결하기 위해 두 카드를 선택했다.
그만큼 논란도 뒤따른다. 두 사안 모두 기존 법령으로 개념을 설명할 수 있어 추가 조항 명분이 없다는 반론이다. 향후 국가의 시장 개입을 정당화하는 근거로 쓰일 수 있다는 우려의 목소리가 높다.
조국 청와대 민정수석은 21일 “국민간의 소득격차, 빈곤의 대물림, 중산층의 붕괴 등 양극화가 경제성장 국민통합 가로막는 상황을 해결하지 않으면 대한민국 미래는 어두울 수밖에 없다”며 “이번 개헌을 통해 경제민주화와 토지공개념을 강화하고 실질화하려고 한다”고 밝혔다.
◇경제민주화 강화…기업 경쟁력 약화시킬수도
대통령 개헌안에 경제민주화 조항이 강화되면서 재계에서는 시장경제 체제 근간을 흔들 수 있다는 우려가 나왔다. 전날 발표된 개정안에 '노사 대등 결정의 원칙' 등 노동자 기본권이 강화됐다. 이날 발표안은 경제민주화 조항에 '상생'을 추가했다. 이들 내용이 헌법을 바탕으로 하위법령에 반영되면 기업 활동 전반에 영향을 미칠 수 있다는 지적이다.
조 수석은 '상생' 추가와 관련, “서로 살아야 한다는 의미에서 (상생은) 현행 경제민주화 조항의 '조화'보다 훨씬 더 강한 의미를 지닌다”며 “헌법적 결단의 의미가 중요하다”고 강조했다.
재계 관계자는 “대통령 개헌안이 기업 경영 자율성보다는 노동권 강화, 상생 등에 중점을 두고 있다”며 “최상위 법인 헌법에 지나치게 자세한 보호 규정을 두면 법률이나 시행령 등 하위법령은 이를 구체화하기 위해 더 많은 규제를 규정할 것”이라고 우려했다. 이어 “글로벌 기업과 경쟁하는 우리 기업의 자율적인 경영활동을 보장하고, 4차 산업혁명 시대에 부응하는 방향으로 논의해야 한다”고 촉구했다.
개정안은 소상공인을 보호·육성 대상으로 별도 규정했다. 전체 산업 가운데 약자로 불리는 농어업 분야 보장도 강화했다. 농어업와 농어촌의 지속가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 계획을 시행하도록 규정했다.
또 다른 기업 관계자는 “농어업 분야만 지나치게 보호하면 글로벌 경쟁력을 갖우기 어렵다”며 “선진국의 스마트팜, 기업형 농업이 국내에 자리잡지 못한 데도 정부의 지나친 보호정책이 일부 기인했다”고 말했다.
이 외에도 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위한 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설한다.
◇토지공개념 적시…자유주의와 충돌 불가피
문재인 정부는 지난해 출범 후 1년 가까이 투기과열지구 지정, 재건축 안전진단 강화 등을 통해 부동산 투기 세력과 전쟁을 치르고 있다. 헌법 개정안에 토지공개념까지 명문화했다는 것은 앞으로 강도 높은 부동산 규제정책을 예고한다.
대통령 개헌안은 '토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다'고 토지공개념을 적시, 토지의 공공성을 강조했다.
기존 헌법에도 토지공개념으로 해석되는 조항이 있었다. 재산권 행사를 공공복리에 적합하게 할 것을 규정한 23조 3항과 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발·보전을 위해 법률로써 제한할 수 있게 한 122조다. 이를 토지공개념으로 해석했으나 명문화되지 않아 기존 헌법 조항과 상충된다는 판결이 나왔다.
국내에서 토지공개념은 1989년 노태우 정부 시절 △택지소유상한에 관한 법률 △개발이익환수에 관한 법률 △토지초과이득세법 등 3법을 제정하면서 시행됐다. 공시지가도 토지공개념에서 나온 제도다.
IMF 경제위기를 거치면서 투자활성화를 위해 각종 규제가 완화되면서 토지공개념은 약화됐다. 택지소유상한에 관한 법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았다. 참여정부 때 추진된 종합부동산세는 가구별 합산과세 방식을 취했다가 위헌 결정으로 개인별 합산으로 바뀌었다. 개발이익환수법은 끊임없이 위헌 공격을 받았다.
개헌안의 토지공개념 명시는 정부가 사회적 불평등을 해소하기 위한 강력한 제도를 도입하려는 목적으로 풀이된다.
이를 바라보는 찬반 여론이 명확히 갈린다. 청와대는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 명문화했다고 설명했지만 자유주의와 부딪히는 문제를 피할 수 없다. 사유재산권 침해를 놓고 논란이 끊이지 않을 전망이다.
공론화 과정이 충분하지 않았던 것도 문제다. 토지공개념을 실제 법률과 정책에 어떻게 구현할지를 놓고 우려가 앞선다.
김순구 한국감정사협회장은 “토지공개념은 역사가 오래됐으나 국민에게 생소하고 소유의 자유와도 부딪히는 면도 있어 이를 어떻게 구현해 나갈 것일지 고려해야 할 사항이 많다”고 지적했다. 김 회장은 “통일시대를 대비하는 차원을 비롯해 앞으로 다양한 방향에서 논의해야 한다”고 주문했다.
공동취재 문보경, 변상근기자
성현희 청와대/정책 전문기자 sunghh@etnews.com
